——国复〔2013〕292号国务院行政裁决评析·土地征收·行政复议·耕地占补平衡
作者简介
王卫洲，北京万典律师事务所主任、创始合伙人，全国知名土地拆迁律师、行政诉讼律师。最高人民检察院民事行政案件咨询专家成员，中国法学会会员，北京市律师协会房地产专业委员会委员。自2009年执业以来专注于征地拆迁、行政诉讼及涉征拆刑事辩护与刑事被害人代理，办案足迹遍布全国32个省、直辖市，亲办国务院裁决、最高人民法院再审、最高人民检察院抗诉成功案例12件，多起案件入选最高人民法院征收拆迁十大典型案例、十大营商环境典型案例及司法部行政执法指导案例。
本文所评析案例为国务院国复〔2013〕292号行政裁决，由北京万典律师事务所王卫洲律师代理。文中当事人姓名、县市名称已作技术处理，案号及文书编号保留原样。
土地征收是一类以“地类”为基础展开的行政行为：地类决定审批权限，决定农用地转用是否需要办理，决定耕地占补平衡义务是否发生，也决定补偿标准按几个倍数计算。实践中，被征收人最常遇到的一个问题是：地里种着庄稼，手里拿着承包经营权证，报批材料上写的却是“未利用地”或者“荒地”。这种偏差不是笔误，而是会直接压低补偿、并规避农用地转用审批的基础事实错误。
本文评析的国复〔2013〕292号国务院行政裁决，处理的正是这一问题。该案中，某省人民政府以“未利用地”批准征收13.12公顷集体土地，农户持承包合同、经营权证、农业税完税凭证主张系耕地。国务院经审理确认该批复违法，责成省政府补办农用地转用及补充耕地手续。这一裁决对地类认定的证据规则、征地报批前的告知确认义务，以及“确认违法不撤销”的适用条件，均给出了可援引的表述。
一、案件索引与裁判规则
本案的审查对象是省级人民政府作出的征地批复，审查主线是地类的认定依据与报批程序的履行对象。案件基本信息与裁决确立的规则如下。
案件索引
案件名称：郑某等四人不服某省人民政府征地批复申请国务院裁决案
案件类型：土地征收批复（行政复议→国务院裁决）
被申请人：某省人民政府
代理律师：王卫洲（北京万典律师事务所）
被申请行为：皖政地〔2006〕628号《关于某县2006年第五批次城镇建设用地的批复》，2006年12月25日作出，批准征收集体土地13.12公顷，呈报地类为未利用地
先行复议：皖复决字〔2009〕25号行政复议决定，维持批复
裁决文书：国复〔2013〕292号国务院行政裁决书，2013年7月29日作出
裁决结果：确认皖政地〔2006〕628号批复违法，责成被申请人补办涉案土地的农用地转用及补充耕地手续；撤销请求不予支持；本裁决为最终裁决
引用格式：郑某等诉某省人民政府征地批复案，国复〔2013〕292号，国务院行政裁决（2013年7月29日），被申请行为皖政地〔2006〕628号
关键词：土地征收｜征地批复｜地类认定｜未利用地｜耕地占补平衡｜农用地转用｜行政复议｜国务院裁决
本案确立的规则可归纳为五项：
规则一：地类认定的依据是经依法变更的土地利用现状调查结果与实地利用状况的一致性。土地利用现状图未及时变更、与实地状况不一致的，不得以该图记载的地类作为报批依据。
规则二：承包合同、土地承包经营权证、农业税完税凭证以及持续耕种的事实，构成地类的反证，足以推翻报批材料中对地类的记载。
规则三：土地征收报批前的告知、确认、听证义务，相对人是被征地的农村集体经济组织和农户。居民委员会（社区）的盖章、放弃听证回执，不能替代农户的确认。
规则四：以“涉案土地系未利用地、不涉及具体农户”为由不向承包户履行告知确认程序，属以待证结论作为程序豁免的前提，不能成立。
规则五：地类定性错误导致未办理农用地转用审批与补充耕地手续的，复议机关确认批复违法并责令补办；涉案土地已实际使用、补偿已按实际地类标准落实的，可以不撤销批复。
二、案件事实与程序经过
本案事实可分为报批、批准、知悉与救济三个阶段，时间跨度七年，其中报批环节的文书往来是认定程序违法的关键。
（一）报批与批准
2006年，某县人民政府为实施城市总体规划，拟将郑某等四名申请人承包经营的土地区块纳入2006年第五批次城镇建设用地范围。2006年12月5日，某县国土资源局向某社区居民委员会送达《征地拆迁补偿标准安置途径告知书》（〔2006〕第17号），告知拟征地的位置、面积、补偿标准以及要求听证的权利等事项。某社区居民委员会向该局出具放弃听证回执，并在《征地情况调查确认表》上加盖公章，确认被征收土地为未利用地。
2006年12月8日，某县国土资源局拟订建设用地项目呈报材料，附具某县土地利用现状图（1996年），逐级上报审批。该现状图将涉案地块记载为未利用地。2006年12月25日，某省人民政府作出皖政地〔2006〕628号批复，将涉案土地按未利用地批准征收，作为某县2006年第五批次城镇建设用地。
（二）申请人的权利基础
申请人主张，涉案土地位于某河河滩，但自上世纪即已开垦耕种；1998年某县人民政府向其颁发土地承包经营权证，证载地类为耕地；申请人签订有耕地承包合同，并按规定缴纳农业税。申请人在裁决阶段提交了耕地承包合同书、农村集体土地承包经营权证、农业税完税证、土地利用现状图、告知书与征地情况调查确认表、居民委员会放弃听证回执、建设用地项目呈报材料、批复、复议决定书及行政复议听证笔录等十组证据。
（三）知悉与救济
2009年4月，因村民阻止占地施工，某镇人民政府向村民出示了皖政地〔2006〕628号批复，申请人自此知悉被诉批复内容。2009年5月，申请人向某省人民政府申请行政复议。2011年6月2日，某省人民政府作出皖复决字〔2009〕25号行政复议决定，维持该批复，申请人于2011年6月10日收到。
申请人不服，依《行政复议法》第十四条向国务院申请裁决。国务院受理后审理查明：涉案土地部分已动工建设某河城市防洪工程及水利基础设施和住宅小区；某县人民政府按耕地补偿标准向被征地农民发放了征地补偿款并办理了养老保险，截至裁决时已有168人领取养老金。
三、争点一：地类的认定依据
本案第一争点是：土地利用现状图记载为未利用地，而实地多年耕种并有承包经营权证载明为耕地，应以何者认定地类。这一争点的实质，是书证记载与客观事实发生冲突时的证明力排序。
《土地管理法》第四条按用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；未利用地指农用地和建设用地以外的土地。这一分类以土地的实际用途为标准，而非以图纸标注为标准。2006年报批时适用的《土地管理法实施条例》第十四条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查，调查内容包括土地权属、土地利用现状、土地条件。《土地调查条例》第六条规定，国家根据国民经济和社会发展需要每十年进行一次全国土地调查，根据土地管理工作的需要每年进行土地变更调查。
据此，国务院裁决援引《国土资源部关于进一步加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）关于“土地地类、面积应以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准”的规定，形成了本案最核心的一段认定：土地地类依据及时变更的土地利用现状调查结果确定；土地利用现状变化时，应当在年度土地变更调查中及时变更土地利用现状图；未及时变更，导致土地利用现状图与土地实际状况不一致的，应当按照实地利用现状认定地类。
这一认定的法理在于区分两类证据的性质。土地利用现状图及变更调查成果，是对土地用途的行政登记性记载，具有推定效力，但其效力以“已及时变更、与实地一致”为前提；一旦该前提不成立，记载即失去推定基础，需回到实地利用状况本身。而承包合同、经营权证、农业税完税凭证、持续耕种的现场事实，共同指向土地的实际用途，构成对记载的反证。本案中，裁决明确指出：被征收土地虽然位于河滩，但根据申请人已经开垦耕种、领有土地承包经营权证并按规定缴纳农业税的事实，应当认定为耕地。
由此产生的第二个结论同样重要：地类认定错误不仅是补偿标准问题，更是审批要件问题。按未利用地报批，无须办理农用地转用审批，也不发生占用耕地的补偿义务；按耕地报批，则须依《土地管理法》第四十四条办理农用地转用审批，并依第三十一条落实“占多少、垦多少”的耕地补偿制度。裁决因此认定：本案因按未利用地报批，“也未办理农用地转用及补充耕地手续，不符合《土地管理法》及其实施条例的有关规定”。这正是后文“责令补办手续”的由来。
四、争点二：告知、确认、听证义务的相对人
本案第二争点是：土地征收报批前的告知、确认、听证程序，向居民委员会履行是否视为已向被征地农户履行。这一争点直接决定报批材料是否齐备。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第（十四）项规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。
本案中，某县国土资源局将告知书送达某社区居民委员会，取得放弃听证回执，并在调查确认表上加盖居委会公章。省人民政府在复议阶段据此认为程序已履行。国务院裁决则认为：虽然申请人系被征收土地上的承包户，但某县有关部门以被征收土地是集体未利用地、不涉及具体农户为由，在征地报批前仅向某社区居民委员会履行了告知、确认和听证程序，未向申请人履行上述程序，不符合国发〔2004〕28号的规定。
这段认定包含两层判断，值得单独说明。其一，义务相对人。国发〔2004〕28号将告知对象表述为“被征地农民”，将确认主体表述为“农村集体经济组织和农户”，二者并列，说明集体组织的确认不能吸收农户的确认。居民委员会是基层群众性自治组织，在其未取得农户授权、亦无成员会议决议的情形下，其盖章与放弃听证回执，只在集体组织层面产生效力，不能及于承包农户的知情权、陈述权与听证权。
其二，豁免理由不能成立。某县有关部门的逻辑是“土地是未利用地，所以不涉及农户，所以不必向农户告知”。但地类恰恰是本案待证事实，且事后被认定为耕地。以待证结论作为免除程序义务的前提，属于循环论证：若此说成立，行政机关只要在报批材料中把地类填为未利用地，即可同时免除告知义务与转用审批义务，程序保障与实体审查将同时落空。裁决对这一逻辑的否定，实际确立了“程序义务不因行政机关单方定性而免除”的规则。
五、争点三：确认违法而不撤销的裁量
本案第三争点是：批复在实体（地类）与程序（告知确认）两方面均被认定违法，为何裁决结果是确认违法而非撤销。这涉及复议机关在违法性与公共利益之间的裁量结构。
裁决书载明，考虑到本案被征收土地已经部分使用，且某县人民政府按照耕地补偿标准为被征地农民发放了征地补偿款、办理了养老保险的实际情形，依照《行政复议法》第十四条、第二十八条的规定，作出两项决定：确认批复违法，责成被申请人依法补办涉案土地的农用地转用及补充耕地手续；对撤销批复的请求不予支持。
《行政复议法》（1999年）第二十八条第一款第（三）项规定，具体行政行为有主要事实不清、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权、明显不当等情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案适用的是该条中“确认违法并责令补救”的路径：批复的效力予以保留，但违法性被固定，行政机关须以补办手续的方式消除违法状态。
这一裁量有其合理性，也有其代价，应当客观看待。合理之处在于：涉案土地已建成城市防洪工程、水利基础设施和住宅小区，撤销批复将使已完成的公共设施失去用地依据，成本由多数人承担；且县政府实际按耕地标准补偿、办理养老保险，被征收人的财产损失已在相当程度上得到填补。代价在于：确认违法不产生溯及消灭批复效力的效果，征收不停止，被征收人所能主张的是“按耕地标准补偿”与“补办手续后的合法化”，而非“返还土地”。
需要指出的是，本案“确认违法”并非空转。其至少产生三项实际效果：一是固定了地类为耕地这一基础事实，使补偿标准、安置补助、社保安置均须按耕地口径核算；二是课以省级政府补办农用地转用与补充耕地手续的义务，使此前被规避的审批环节重新回到程序中；三是为后续就补偿差额主张权利提供了违法性前提。
六、由本案展开：地类如何牵动转用审批与占补平衡
本案的价值不止于个案胜负，而在于它把土地征收中一条常被忽略的链条完整呈现出来：地类—审批权限—转用审批—占补平衡—补偿标准。这条链条上任何一个环节出错，都会向下传导。
第一环是审批权限。依现行《土地管理法》第四十六条，征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准；其余由省、自治区、直辖市人民政府批准（2006年报批时适用旧法第四十五条，权限划分相同）。地类直接影响是否触发国务院批准的门槛。
第二环是农用地转用审批。依第四十四条，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；批准征地时同时办理转用审批的，由批准征地的人民政府一并办理。按未利用地报批，整道转用审批程序即被跳过，本案即属此种情形。
第三环是耕地占补平衡。依第三十一条，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费。低地类报批同样使这项义务落空。
第四环是补偿标准。依现行《土地管理法》第四十八条，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定，并安排被征地农民的社会保障费用；征收农用地以外的其他土地，补偿标准由省级人民政府制定，通常显著低于耕地，且往往不触发社会保障安置。2006年时适用旧法第四十七条，按被征收前三年平均年产值的倍数计算，地类差异同样直接体现为倍数与安置人口口径的差异。压低地类的直接经济后果即在于此。
本案裁决以“确认违法＋责令补办转用与补充耕地手续”的方式，把被跳过的第二、三环重新接回链条，同时也以“已按耕地标准补偿”这一事实，把第四环的实际损失降到了较低水平。这也是理解该裁决为何不撤销的关键：如果补偿仍按未利用地标准发放，撤销的可能性会显著提高。
七、典型意义
本案系国务院作出的最终裁决，对同类土地征收批复案件的审查具有指引作用，其意义可从三个层面归纳。
对审查方法而言，本案确立了“先地类、再审批、后程序”的审查顺位。地类是被诉批复的基础事实，地类错误将同时导致适用依据错误与程序违法；仅审查程序而不审查地类，会把一个实体上错误、程序上也被规避的批复认定为合法。本案复议机关维持、国务院裁决推翻的差异，正说明地类审查不能省略。
对行政机关而言，本案提示地类不是报批表格中的一项填空，而是决定审批权限、转用义务、占补义务与补偿标准的基础事实。以未利用地、荒地、滩涂等低地类报批，短期可简化流程、降低补偿，但一旦被认定为耕地，批复将被确认违法，且须补办转用与补充耕地手续，成本并未减少，反而增加。本案中省级政府在批复作出七年后仍被课以补办义务，即为明证。
对被征收人而言，本案明确了举证方向：证明“地是耕地”，不靠陈述，靠证据组合。承包合同与经营权证证明权利来源与登记地类，农业税完税凭证与粮食直补记录证明长期农业用途，历年变更调查图与卫星影像证明图纸滞后，现场照片与作物情况证明实际耕种。四类证据形成闭环，才能推翻报批材料中的地类记载。
对制度运行而言，本案揭示了国务院裁决的功能定位。省级政府作出的征地批复，经本级政府复议后，当事人可以选择向人民法院起诉，也可以向国务院申请裁决；选择裁决的，裁决为最终裁决，不得再行起诉。这一制度为征地批复这类专业性强、影响面广的案件提供了终局解决渠道，但也意味着救济机会一次用尽，证据必须在复议与裁决阶段一次提交到位。
八、申请人的举证与程序要点
结合本案，办理同类征地批复案件可循以下要点展开。
要点一：先固定地类证据链。调取耕地承包合同书、农村集体土地承包经营权证、农业税完税证、粮食直补与农资补贴发放记录；调取涉案地块历年土地利用现状图与年度变更调查成果，比对报批所附图纸的年份；辅以现场照片、视频、航拍影像及相邻地块地类对比。
要点二：调取报批材料。重点取得“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）、征地情况调查确认表、告知书及送达回证、听证回执，核查其记载的地类、面积、补偿标准与告知对象。
要点三：核查转用与占补。向自然资源主管部门申请查询涉案批次是否办理农用地转用审批、是否落实耕地占补平衡、是否缴纳耕地开垦费。未办理的，直接构成批复违法的独立理由。
要点四：核查补偿口径。比对补偿安置方案公告所载地类与标准，核算按耕地标准应得的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及社保安置，形成差额清单。
要点五：把握救济路径与期限。对省级政府征地批复不服，向该省级政府申请行政复议；对复议决定不服，可在行政诉讼与国务院裁决之间择一，选择裁决的即为终局。行政复议申请期限为知道该行政行为之日起六十日，起诉期限为六个月，须以首次见到批复文本、公告或施工占地等时点固定“知道之日”。
要点六：区分请求层次。请求撤销批复与请求确认违法、补办手续、按耕地标准补足补偿，适用条件不同；在土地已实际使用的情形下，后一类请求更具可实现性，应与撤销请求一并提出，避免因请求单一而落空。
九、常见问题（FAQ）
以下六问对应本案涉及的高频争点，答案均标明规范依据。
问一：土地在报批材料中被写成“未利用地”，还能主张是耕地吗？
答：可以。地类以土地的实际用途为准，土地利用现状图未及时变更、与实地不一致的，应按实地利用现状认定。依据为《土地管理法》第四条、《土地调查条例》第六条及国土资发〔1999〕480号；本案国复〔2013〕292号裁决即以此认定。
问二：居民委员会已经在调查确认表上盖章，农户还能主张程序违法吗？
答：可以。国发〔2004〕28号第（十四）项要求告知“被征地农民”、调查结果经“农村集体经济组织和农户”确认，集体组织与农户并列。居民委员会未取得农户授权或成员会议决议的，其盖章不能替代农户确认；本案裁决明确未向承包户履行程序即属不符合规定。
问三：征地批复从未公告，复议期限从何时起算？
答：自知道或者应当知道该行政行为之日起算。行政机关未依法送达、公告的，不能推定当事人知道；以首次见到批复文本、征收公告、补偿安置方案公告或者施工占地等可证明的时点起算。本案即从镇政府出示批复之日起算。
问四：对省级政府的复议决定不服，起诉和申请国务院裁决能否同时进行？
答：不能，只能择一。依《行政复议法》（2023年修订）第二十六条，对省级人民政府依第二十四条第二款作出的复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院的裁决为最终裁决。选择裁决即放弃诉讼，故须在申请前完成证据布局。
问五：批复被确认违法后，被征收人能获得什么？
答：三项。一是地类被固定为耕地，补偿标准、安置补助、社保安置须按耕地口径核算，差额可另行主张；二是行政机关须补办农用地转用与补充耕地手续；三是确认违法构成后续主张行政赔偿的违法性前提，但赔偿范围以直接损失为限。
问六：为什么违法了却不撤销批复？
答：依《行政复议法》（1999年）第二十八条第一款第（三）项，复议机关可以在撤销、变更与确认违法之间选择，确认违法的可以责令重新作出行政行为。涉案土地已建成防洪工程、水利设施与住宅小区，且补偿已按耕地标准落实的，撤销将使公共利益受损，故采确认违法并责令补办的路径。
十、结语
本案的裁判逻辑可以概括为一句话：地类是被征收土地的基础事实，它不由报批表格的填写决定，而由土地的实际用途决定；图纸未及时变更，不能改变地的性质；行政机关对地类的单方定性，也不能免除其向农户告知、确认、听证的义务。
对办理土地征收案件的律师而言，本案提供的不是一句结论，而是一条可复用的审查路径：先查地类证据链，再查转用审批与占补平衡，最后查告知确认程序；三者任一失守，批复即难谓合法。对行政机关而言，本案提示：以低地类报批所节省的程序与补偿成本，最终会以“确认违法＋补办手续”的方式回到原点。
说明：本文事实与裁决理由取自国复〔2013〕292号国务院行政裁决书及本案行政复议裁决申请书。为保护当事人隐私，申请人姓名、涉案县市、社区及河流名称均作技术处理，案号与文书编号保留原样：皖政地〔2006〕628号、皖复决字〔2009〕25号、国复〔2013〕292号。文中法条以现行有效文本为准，其中本案适用的《行政复议法》第十四条、第二十八条为1999年文本，现行法对应条款为第二十六条（国务院裁决）、第六十四条（撤销）、第六十五条（确认违法）；本案引用的《土地管理法》第三十一条对应现行法第三十条，第四十六条、第四十八条与旧法第四十五条、第四十七条相对应。
责任编辑：建德
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